在11月的大選中勝出，成功當選為第47任美國總統之后，唐納德·特朗普就緊鑼密鼓地開始了新政府的組建工作。僅僅二十幾天的工夫，他就提名了數十名官員。提名的大多數官員即將擔任的是傳統政府職位，但也有一些是新設立的職位。其中，“白宮AI和加密事務‘沙皇’”（WhiteHouseAI&CryptoCzar）就是一個典型的新設職位。特朗普在“真相社交”（TruthSocial）上發文，稱將提名Paypal的原首席運營官戴維·薩克斯（DavidO.Sacks）擔任首位“白宮AI和加密事務‘沙皇’”。根據特朗普本人的說明，AI和加密行業對美國未來的競爭力至關重要，而薩克斯這位新任“沙皇”的主要職責就是指導政府在這兩個領域的產業政策制定，以確保美國在這兩個領域成為全球的領導者。

值得注意的是，盡管特朗普首先提出了設立專門職位來研究和協調高新產業政策的想法，但利用產業政策來支持以這些產業為代表的新興行業，幾乎已經成為美國兩黨之間的共識。以AI為例，在本屆拜登政府期間，就先后出臺了《AI權利法案藍圖》《AI風險管理框架》《關于負責任的軍用AI和自主技術的政治宣言》，以及第14110號行政令《關于安全、可靠、可信地開發和使用AI的行政令》等政策文件，提出了很多關于AI發展和治理的相關政策思路。《芯片與科學法案》由國會兩黨共同通過，為人工智能行業提供了大量支持和資金分配方案。而就在幾天之前，美國國會下設的美中經濟與安全審查委員會更是發布了一份長達793頁的長篇報告。報告聲稱，為了保證和中國在先進技術領域競爭中的優勢，美國政府應考慮啟動一個類似曼哈頓計劃的大規模行動計劃，對AI領域進行大規模的扶持，以確保美國率先實現通用人工智能（AGI）。

隨著美國兩黨競相提出用產業政策扶持高新產業的主張，一個古老的理論問題——“政府是否應該用產業政策來引領經濟的發展”又一次擺在了人們的面前。一些人認為，積極的產業政策將會有效鞏固和強化美國在這些行業的霸權。而另一些人則認為，這種用產業政策干預高新行業發展的做法非但無助于促進相關行業的發展，反而會對行業的正常發展造成干擾。

那么，在AI、區塊鏈等高新產業，產業政策究竟是否應該擁有其一席之地？如果答案是肯定的，那么高科技領域的產業政策和傳統產業的產業政策會有怎樣的區別？為了更好地促進這些新產業的發展，政府又應該如何制定高科技產業的產業政策？

產業政策的分類和起源

根據著名的產業政策專家丹尼·羅德里克（DaniRodrik）的觀點，所謂產業政策，指的是那些“以追求某種公共目標的，明確針對經濟結構實施的政府政策”。傳統上，人們習慣于將產業政策分為三個大類：第一類是產業結構政策，它指的是政府對一定時期內的產業結構整體優化方向和目標所做出的選擇。比如，現實中政府振興、扶持某一產業的政策，引導某些產業進行優化或退出的政策以及重點扶持某些相關技術的政策等，都屬于產業結構政策的范疇。第二類是產業組織政策，它指的主要是政府為對某個產業內部的資源進行調整而實施的政策。比如，針對某個產業實施的管制或者反壟斷政策，都是產業組織政策的代表。第三類是產業區位政策。顧名思義，這類政策關注的主要是實現產業在空間布局上的優化。像產業區規劃、區域產業發展計劃等，都可以被納入這一類的產業政策。

在人們的普遍認知中，產業政策的運用始于二戰后日本的經濟重建，但不少學者認為，產業政策的歷史至少可以追溯到美國建國初期。1791年，時任美國財政部長的亞歷山大·漢密爾頓（AlexanderHamilton）向國會遞交了著名的《制造業報告》（ReportontheSubjectofManufactures）。在這份歷史性文件中，漢密爾頓明確提出發展美國制造業的三個原則：第一，對美國工業進行獎勵或補貼；第二，利用關稅等貿易管制手段保護本國企業；第三，鼓勵引進人才和技術，“獎勵那些從別處帶給我們‘改善和非凡價值的秘密’的人”。這份報告提交后，立即對美國政府的政策制定產生了重大影響。此后，美國北方新興制造業的發展在相當程度上得益于政府的扶持。

1825年，一位德國學者因故流亡美國。當時，美國制造業的高速發展令他深受震撼。為探尋美國制造業成功的根源，他重新研究了三十多年前的《制造業報告》，并迅速將其中的思想提煉為一套完整的理論。這位流亡學者正是弗里德里希·李斯特（FriedrichList），而他所提出的理論后來成為產業政策理論的支柱之一，即“幼稚產業保護理論”。

根據這套理論，當一國的新興產業尚處于起步階段時，往往難以與國際成熟產業競爭。如果采取完全自由放任的態度，該產業可能會因無法抵御外部壓力而停滯不前。在此情形下，政府應當通過適當的政策（如關稅保護、資金扶持等）對該產業進行保護，從而提高其競爭能力。隨著產業逐漸成長，它將形成自身的比較優勢，并最終為國民經濟的發展作出貢獻。

李斯特將這套理論介紹回德國后，其觀點迅速成為德國歷史學派經濟學的核心思想之一，并對德國經濟政策產生了深遠影響。在德國的工業化進程中，政府曾廣泛采用關稅保護、財政補貼、政策支持等手段來扶持鋼鐵、煤炭、電力等重工業。這些舉措為德國后來躋身世界工業強國行列奠定了重要基礎。

產業政策的典型：推進產業轉型

在二十世紀，越來越多的國家在經濟發展過程中運用了產業政策。與美國、德國等早期工業化國家相比，這些后來者展現出更大的雄心。它們不再滿足于僅借助產業政策保護少數幼稚產業，而是希望通過產業政策動態地推動國家轉型升級和產業結構優化。在這一時期的實踐中，戰后日本對產業政策的運用可謂最具代表性。

第二次世界大戰結束后，日本經濟滿目瘡痍，工業基礎幾近瓦解。為盡快恢復經濟的元氣，日本政府將鋼鐵和煤炭這兩大基礎材料工業作為經濟復興的突破口，通過集中投入資源推動這兩個部門發展，從而帶動其他產業的成長。在這一階段，日本的產業政策主要通過原材料分配、價格管制等方式實施，具有較強的計劃經濟色彩。

到二十世紀五十年代后期，日本經濟已逐漸復蘇。此時，產業政策的重點從“瓶頸”產業轉向“支柱”產業和“出口先導”產業，并將合成纖維、石油化工、機械、電子等行業視為重點扶持對象。在此階段，產業政策工具也從直接干預逐步轉向間接干預，包括租稅特別措施、財政投資貸款、海運利息補貼、外匯配額等多種政策手段。

二十世紀六十年代，日本將發展重化學工業、提升產業競爭力作為產業政策的重要目標。為適應貿易和資本逐漸走向自由化的國際趨勢，這一時期日本的產業政策在政策體系、目標、手段與功能上不斷朝更符合現代市場經濟邏輯的方向演進與完善。盡管對重點產業和企業的扶持仍是政策重心，但日本政府也更加注重協調大中小企業之間的關系，并努力保持市場的競爭性。

進入二十世紀七十年代，隨著重化學工業的迅速發展，日本的產業公害與環境問題日益凸顯。在當前的背景下，日本正尋求將其產業結構從以重化工業為主轉變為更加“知識密集型”的模式。為此，日本政府一方面制定了產業結構調整政策，幫助落后產業有序退出過剩產能并完成轉型；另一方面，對芯片、計算機等高新技術產業給予重點扶持。這一時期，日本在高技術領域成績斐然，其中以在動態隨機存取存儲器（DRAM）研發中的突破最為顯著，一度使日本成為全球領先的“芯片強國”。

然而，此后日本的產業政策遭遇挫折。當時，計算機已成為全球科技競爭的制高點。為在美國和歐洲之前率先研制出“第五代計算機”，日本從二十世紀八十年代初起由通商產業省牽頭組織專項攻關。然而，由于戰略路線選擇失誤，該項目遲遲未見成效。隨著日本泡沫經濟的破滅，“第五代計算機”項目最終無疾而終。

縱觀日本戰后的產業政策實踐，可以發現其目標早已超越對數個幼稚產業的簡單保護，而是試圖利用政策手段主動推進國家經濟結構的整體調整。在制定相關政策時，日本廣泛借鑒了包括結構轉型理論、技術引進與吸收理論在內的發展經濟學主流觀點；在實施手段上，也經歷了從直接干預向間接干預的轉變，以在政府引導的同時更好地發揮市場的作用。從實際效果來看，直到二十世紀八十年代初，日本的產業政策取得了顯著成效：日本不僅迅速擺脫了戰后的貧困和衰弱，還先后在鋼鐵、電解鋁、電子等多個領域崛起成為強國。然而，當扶持對象轉向計算機等新興產業時，日本的產業政策似乎喪失了以往的威力。對此，有人開始質疑產業政策在新技術領域的適用性。

產業政策的轉型：從“縱向”到“橫向”

在日本經濟迅速崛起的年代，產業政策曾作為日本成功經驗而備受各國學者關注。然而，隨著日本陷入經濟停滯，他們對其產業政策的評價也隨之改變。許多崇尚自由市場理念的經濟學家認為，絕大多數產業政策并未實現其預期目標，不僅如此，它們還扭曲了日本的產業結構，進而成為日本經濟長期停滯的重要原因之一。尤其是在日本的“第五代計算機”項目遭遇嚴重挫折之后，產業政策在高新技術領域的有效性更受到強烈質疑。由此，產業政策曾一度被人們淡忘。

直到近年來，關于產業政策的討論才重新升溫。一些學者在回顧日本的產業政策實踐后指出，日本在“第五代計算機”研發上的失敗，并非源自產業政策本身無效，而是因為日本錯誤地選擇了具體的政策工具。

具體而言，在日本的實踐中，產業政策往往通過對某個產業或企業進行重點扶持來實施。在學界，這種“選擇贏家”的產業政策通常被稱為“縱向產業政策”（VerticalIndustrialPolicies）。這種政策的優勢顯而易見：如果政府的目標明確且選擇的產業或企業合適，集中資源的策略可迅速達成產業發展目標。日本戰后約三十年的快速發展即為這一點提供了有力證明。然而，縱向產業政策的弊端同樣突出。如果政府的政策目標存在偏差，或所選產業與企業本身有問題，政策效用便會大打折扣。由于成為被選中的“贏家”可以獲得巨大的政策優惠，大量企業會游說政府，從而滋生腐敗風險。更糟糕的是，一旦某些企業被選中，即使其后發現政策方向錯誤或自身難以實現既定目標，也會因既得利益而隱瞞真相，阻礙真正有潛力的競爭者，從而使錯誤決策被不斷延續。

以“第五代計算機”為例，當時市場上存在多條新一代計算機的技術路線可供選擇。然而，出于技術偏好和民族自豪感，日本最終將基于邏輯程序語言Prolog的邏輯程序機定為主要研發方向，并投入大量資金與技術資源。后續研發過程中，研究人員雖已察覺這一技術路線難以達到設想目標，但由于維護既得利益的考慮，仍頑固堅持此路線，不斷投入寶貴資源，直至最終失敗，造成了巨大的損失。

基于縱向產業政策的上述缺陷，越來越多的學者主張政府在運用此類政策時應謹慎行事。特別是在高新技術產業中，當不同技術路線充滿不確定性，政府很難事先判斷哪條路線更具前景。如果政府貿然押注于某條技術路線并重點扶持采用該路線的企業，失敗的概率將相當高。

在這一背景下，不少學者開始主張與縱向產業政策相比，更應重視“橫向產業政策”（HorizontalIndustrialPoli－cies）的作用。所謂橫向產業政策，即通過提供普適性政策措施來保障產業整體發展，如完善基礎設施、加強人才培養、實施研發費用加計扣除、強化知識產權保護、拓寬股票市場、推動金融和資本市場發展等。這類政策不挑選贏家，而是讓所有市場參與者平等享有政策紅利，至于誰能最終勝出，則交由市場競爭來決定。大量實證研究已經證明了橫向產業政策的有效性。比如，著名經濟學家菲利普·阿吉翁（PhilippeAghion）在《美國經濟評論》上發表的研究顯示，當國家將更多政策資源分配給充滿競爭的行業時，產業政策可顯著促進生產率的提升。

基于上述理論認識，目前各國在制定和推行產業政策時，都更傾向于將橫向產業政策置于更突出的位置。例如，在歐盟2022年發布的一份《產業政策路線圖》中，橫向產業政策占據了70%以上，而縱向產業政策的比例則不到30%。

高新產業是否需要產業政策？

在回顧產業政策的概念及其發展歷程之后，讓我們回到本文開頭的問題：對于高新產業，產業政策是否仍有用武之地？在我看來，答案是肯定的。事實上，相較于傳統產業，產業政策對高新產業不僅行之有效，而且其應用潛力更為巨大。原因如下：

第一，相比傳統產業，高新產業往往需要更高強度的前期研發投入。在這一階段，企業須投入巨額資金，卻難以快速實現變現，大多數企業難以憑借自身力量獨自渡過漫長的研發期。以波士頓動力公司為例，該公司在研究機械足部平衡技術上花費了十多年時間，從成立到真正推出首款商業化機器人則耗時三十多年。如果在如此漫長的過程中沒有美國軍方資金和訂單的持續支持，該公司恐怕難以維持至今。

第二，高新產業通常存在較長且復雜的產業鏈，需要眾多相關主體的協同配合。如果缺乏必要的協調，高新產業的發展就舉步維艱。此時，政府應當積極作為，以促進不同產業乃至不同國家間的協同合作。以芯片產業為例，其價值鏈可大致分為設計、制造和組裝三個環節，每個環節又細分為多個流程。在現有國際分工格局下，供應鏈的各個環節分散在不同國家和企業中，從而可能在產能配置、標準制定、供應鏈安全等方面出現不協調。2022年，美國、日本、韓國和中國臺灣組建了“芯片四方聯盟”（Chip4Al－liance），以統籌協調芯片價值鏈上的各個環節。盡管該聯盟的建立在很大程度上旨在鞏固既有霸權、遏制中國芯片產業崛起，但對于聯盟成員而言，它確實有效協調了相關企業的行為，從而對芯片產業的發展產生了積極影響。

第三，在需求層面，高新產業在初期往往缺乏足夠規模的市場。如果任其自然發展，產業成長可能受制于需求瓶頸。此時，政府若能適度引導消費需求，便可能對產業發展起到顯著的推動作用。我國對新能源汽車的鼓勵便是典型案例。傳統燃油車長期主導市場，當新能源車初現時，消費者對其需求有限。為改變這一局面，政府推出了一系列鼓勵政策，包括購車補貼、上牌優惠等。這些舉措大幅降低了消費者的嘗試成本，加快了市場對新能源車的認可。最新統計顯示，2024年上半年我國新注冊登記的新能源汽車約439.7萬輛，占全部新注冊登記機動車的41.42%。顯然，這種通過刺激需求來培育市場的產業政策對我國新能源汽車的發展功不可沒。

第四，高新產業的發展離不開特定領域的專業人才。如果人才供給不足，產業將難以順利推進。多數情況下，企業出于成本考慮，不愿獨自承擔大規模人才培養的費用。此時，為推動產業發展，政府需承擔起相關人才的培育職責。在現實中不乏經驗教訓。例如，特朗普政府期間，美國曾試圖吸引臺積電在亞利桑那等地建立晶圓廠，并提供了巨額補貼。然而項目進展卻遠不如預期順利，其中一個重要原因在于當地缺乏晶圓制造所需的熟練技術工人，尤其是高技能工程師。同時，由于DEI（多元、平等、包容）政策的限制，臺積電從其他地區雇傭人才也面臨障礙。在此背景下，即便有巨額補貼，臺積電仍對在美設廠持猶疑態度。這表明，要促進高新產業的發展，以政策手段確保人才培養與供給是不可或缺的前提。

第五，高新產業的發展經常需要專門的基礎設施。如果基礎設施無法匹配，產業發展將受到嚴重限制。一般而言，這類基礎設施的建設往往超出單個企業的能力范圍，此時產業政策的支持顯得必要。以新能源汽車為例，盡管其未來發展趨勢日益清晰，許多地區仍面臨“充電樁稀缺”的瓶頸。消費者因為擔心充電困難而不愿購買，而充電樁提供者在布局前又顧慮市場需求不足，從而陷入兩難的“雞和蛋”困境。在這類情形下，政府應主動介入，通過直接建設或補貼方式提前布局充電樁，從而打消消費者顧慮，促進產業良性發展。

第六，高新產業的發展常常伴隨著顯著的負面“外部性”（externality）。如果這些負面“外部性”得不到妥善處理，將影響社會對這些產業的接受度。例如，AI的普及雖能提高生產效率、減少企業用工成本，卻可能造成大量失業。如果對這一問題置之不理，社會怨氣或將累積甚至引發沖突。因此，各國在鼓勵企業使用AI的同時，往往非常重視失業保障與再就業培訓工作。通過這些舉措，可以有效消化AI技術帶來的失業沖擊，避免對社會造成不必要的震蕩。

綜上所述，對于高新產業而言，產業政策不僅仍有重要作用，甚至在許多環節上不可或缺。

如何設計高新產業的產業政策？

在明確了產業政策對于高新產業的必要性之后，下一個問題是：應當如何設計這些產業政策？盡管目前人們對于這個問題尚未達成廣泛共識，但普遍認為某些經驗值得參考和借鑒。

第一，在產業政策的目標選擇上，應該以彌補市場失靈為出發點和落腳點。

我們應當認識到，制定產業政策并不是要搞計劃經濟，更不是要以行政手段替代市場機制，而是用政府的力量糾正市場失靈（marketfailure），幫助市場更好地發揮作用。在高新產業的發展過程中，我們觀察到市場失靈現象普遍存在。這些失靈表現在多個方面：首先，對于提供正外部性的主體，如基礎設施建設、知識創新和技術擴散等，市場未能給予足夠的激勵；其次，對于產生負外部性的主體，如失業和隱私侵犯等問題，市場干預力度不足；最后，產業鏈各環節之間的協調也出現了失效。政策制定者應根據產業特征，對制約產業發展的市場失靈問題進行準確識別，并據此制定有針對性的政策。

第二，在產業政策的實施上，應當做到“縱橫結合”“供需結合”“集中和競爭結合”。

首先是縱橫結合。在現實中，高新產業經常會涉及很長的產業鏈。只有產業鏈的所有環節協調發展，才能實現產業的健康發展。在這些環節中，某些環節已經相當成熟，它們的制造技術和生產流程廣為人知；另一些環節則尚未定型，不同技術路線競爭激烈。這時，對于已知較為成熟的環節，可以考慮采用縱向產業政策，挑選幾家具有良好資質的企業重點扶持；對于技術路線不明朗的環節，則應采用橫向產業政策，通過提供普適性的支持，讓市場競爭出最佳方案。

其次是供需結合。在實踐中，高新產業發展經常面臨供需不匹配。有時社會需求巨大但供給不足；有時技術發展很快卻難以找到市場需求。產業政策應將供需匹配作為重要考量，為供給側和需求側的有效對接創造條件。比如，在AI產業中，大模型提供商與實體企業的需求常無法有效匹配，政府可扮演中間人角色，引導雙方有效對接。

再次是集中和競爭的結合。在產業的初期發展階段，應集中資源突破技術難關；一旦關鍵技術瓶頸得以克服，再鼓勵更多企業加入競爭。美國國防部高級研究計劃局（DARPA）的模式值得借鑒：在技術攻關過程中集中力量，一旦取得突破，再通過項目發包的方式支持技術產業化，讓眾多企業競爭，從而推動產業快速發展。

第三，對于產業政策要及時進行評估和調整。從時效上看，產業政策屬于中期政策，每輪政策的周期應在五到十年。在每一輪政策周期結束時，應對政策效果進行評估，并根據實施成果進行調整。此外，還應對政策設置“日落條款”（sunsetclause），規定產業政策的退出條件。當發現政策不起作用或不再需要時，應當及時終止。

結語

羅德里克曾說，現在很多人說“產業政策已死”，這其實是夸大其詞。實際上，世界各國正越來越多地使用產業政策，而產業政策所發揮的效力也遠勝過去任何時候。因而，問題的關鍵并不是要不要實行產業政策，而是怎樣設計更好的產業政策。在我看來，羅德里克是對的。

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