謝良兵/文 2025年的國辦1號文首次聚焦于政府投資基金。國務院辦公廳印發的《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》，以下簡稱《指導意見》），提出了25條具體措施，涵蓋基金設立、募資、運行、退出的全流程。其中，不以招商引資為目的設立政府投資基金，被認為是新規的一大亮點。

長期以來，各地招商引資都是以“免租”“稅收優惠”“獎勵補貼”等方式進行。后來，“基金招商”因為合肥等地的成功實踐而逐漸成為新的招引方式。但是，政府投資基金的弊端也逐步顯現。一些政府投資基金存在資金閑置、投資推進緩慢的問題。例如，遼寧2023年的審計報告顯示，某基金資金到位5.02億元，但累計投入資金僅占到位資金的9.66%。這種資金閑置和低效使用，影響了招商引資的效果和資金的利用效率。

同時，政府投資基金在招商引資中，有時會通過設定返投比例、指定項目投資等方式，使得政府投資基金一定程度上異化為各地產業發展和招商引資的工具和抓手。許多政府投資基金越來越強調投資與招商的聯動，甚至成立了招商型的專項基金。這導致不少政府引導基金出現了“招商前置化”“返投前置化”的現象。也就是說，只有當招商部門認為儲備項目符合當地招商引資的條件，才會通知引導基金對擬設立的基金進行立項并推動相關工作。這會導致市場資源配置的扭曲。

而且，政府投資基金在招商引資過程中，風險分擔機制不夠明確，也影響了招商引資項目的多樣性和創新性。政府投資基金在退出方面同樣存在一定的困難，這會影響政府投資基金的持續運作和招商引資的長期效果。

杜絕在基金招商中的同質化與“內卷”現象，成為此次政府投資基金新規的重要規范方向之一。《指導意見》第十七條提出，不以招商引資為目的設立政府投資基金，鼓勵取消政府投資基金及管理人注冊地限制，依法依規強化信用約束。優化政府出資比例調整機制，鼓勵降低或取消返投比例。突出正向激勵政策導向，提振市場投資信心。

顯然，《指導意見》的出臺將對地方招商引資產生重大的影響。尤其是降低或取消返投比例，有助于引導基金更加注重投資項目的質量和潛力，而不是單純追求招商引資的數量。同時，也會使政府投資基金在招商引資過程中具有更大的靈活性。

當政府投資基金不再以招商引資為目的，而是更加注重市場化運作和投資效益，這將增強社會資本的信心，吸引更多社會資本參與到地方經濟發展中來。過去幾年，由于經濟下行和地方債的痼疾，以及社會資本的謹慎，很多地方的政府投資基金募資難度增大。

但另一方面，招商引資是目前各地政府設立母基金的動力之一，一旦政府投資基金失去招商引資功能，可能也會影響地方設立政府投資基金的積極性；而很多企業選擇地方投資的時候常常以政府投資基金的支持為條件，最終影響地方招商引資工作的推進。

同時，《指導意見》能否妥善落實也具有一定的挑戰。比如，《指導意見》強調落實建設全國統一大市場部署要求，但是，僅僅在概念上就存在政府引導基金、政府投資基金、產業投資基金、母基金等名稱不同但內容大體雷同的情況，不同基金之間功能區分不夠清晰，缺乏差異化發展，難以形成互補和協同效應。

再者，《指導意見》鼓勵取消政府投資基金及管理人注冊地限制，但招商引資本身就是區域特點明顯且容易產生地域競爭的行為，政府投資基金在跨區域合作方面可能會存在合作意愿不足的問題，尤其是目前跨區域合作機制尚不完善的情況下，更難實現資源共享、優勢互補和協同發展。

當然，我們也應該看到，《指導意見》的出臺，還是會在制度層面對營商環境產生積極影響。讓政府投資基金從“招商”轉變為“養商”，是《指導意見》的一大目標。《指導意見》強調政府投資基金從過去的“行政主導”變為“市場化運作”；強調從只投資部分重點產業與企業到著力投早、投小、投長期、投硬科技；強調健全建立風險分擔與退出機制等，無一不是奔著“養商”的目的而去。招商引資不是“一錘子買賣”，地方政府及產業園區必須與企業共同成長，已日漸成為招商引資的共識，也成為各地打造良好營商環境的方向。

（作者系標準排名城市研究院院長）