蔣南青/文 一、管理架構

中國的城市固體廢物管理涉及多個部委的職責分工。住房和城鄉建設部（MOHURD）負責指導物業服務企業進行垃圾分類，并發布《城市固體廢物管理條例》，明確廢棄物分類和收集的責任。城市管理部門作為主要牽頭單位，推動城市固體廢物分類工作，確保各地區的分類任務順利開展。

商務部（MOC）則負責完善可回收資源廢棄物管理系統，推動市場化運作。生態環境部監督和指導危險廢物的收集、運輸和處置；教育部將垃圾分類納入教育體系，培養公眾環保意識；自然資源規劃部保障分類設施用地，確保基礎設施建設。

城市生活垃圾的產生、收集和處置數據由住建部記錄和發布，而可回收廢物的數據則由商務部負責記錄和發布。由于可回收廢物具有市場導向性，因此它通常與城市垃圾體系平行運作，大多數可回收廢物通過獨立的回收系統處理。

在實際操作中，市政部門負責收集生活垃圾，而可回收資源系統因其經濟價值采取商業化管理模式。生活垃圾主要由不可回收垃圾和低值廢棄物組成，投放在社區垃圾箱并轉運至處理站，最終運往焚燒或填埋場。另一方面，可回收資源網絡包括廢紙、罐頭、塑料等，這些物品被集中到回收站，再轉移到分揀中心，最后運往回收企業。

自2016年起，兩個不同的城市廢物處理系統——生活垃圾網絡和可回收資源網絡開始逐步合并。北京首次發布了相關政策，標志著兩網融合的開端。此前，這兩個收集系統是分開的。城市垃圾分類系統于2019年正式啟動。“兩網融合”意味著將城市固體廢物管理和可回收廢物管理合二為一，政府計劃向可回收廢物行業提供一定補貼，以優化整個城市生活垃圾管理體系。預計可回收廢棄物行業，無論是非正規還是正規部門，都將受到監管和升級，以滿足嚴格的環境保護要求。

可回收資源包括紙張、金屬和一些塑料。在市政回收系統中，包括低價值的塑料。目前，?可回收的主要塑料種類有PE（薄膜、瓶子、管道、電線和針織產品、農膜）、PET（化纖、瓶）、PP（電線和針織產品、家居用品、無紡布、編織袋、WEEE）、PS（發泡聚苯乙烯、WEEE）、ABS（WEEE、車輛、玩具）和PVC（管道、門窗）。 廢塑料和其他廢金屬、廢紙、廢玻璃、廢輪胎等都屬于廢舊材料回收行業。

中國的塑料回收系統雖然一直存在，在2018年禁止進口洋垃圾政策實施之前，廢塑料可再生資源與城市垃圾并沒有太大關聯，主要依賴加工進口廢塑料和非正規人群從事可回收資源回收。政策的變化促使回收行業轉向建立國內塑料回收系統，這導致塑料行業與城市固廢回收體系產生交集。但這導致廢塑料回收成本與之前進口洋垃圾的成本大不相同。由于成本顯著增加和全球塑料污染治理加速，行業面臨諸多挑戰。未來，希望通過政策補貼等方式優化整個城市生活垃圾管理體系，提升塑料及其他廢舊材料的回收率。

?作為一個城市和農村之間仍存在經濟和社會發展水平差異的國家，中國城鄉生活垃圾管理也存在差異。?中國各城市的固廢服務水平各不相同。與其他市政服務類似，廢棄物服務水平在地理上從東部沿海城市到西部趨于下降。過去，政府資助的城市生活垃圾收集、運輸和處置服務主要集中在城市地區，而農村城市生活垃圾的服務和設施仍然不足。已出臺的國家計劃是到2020年，中國東部地區和中西部地區90%的村莊將全面建立農村生活垃圾收集和處置系統。

在具體操作層面，由于中國沒有獨立的塑料回收系統，為了提高塑料廢物的回收率，消費者需要承擔一定的責任，將塑料分離并放入不同的容器中。對于廢塑料，建議政策規定廚余垃圾不得與廢餐具、塑料、飲料瓶罐等混合，每個街道和社區都有工人清理垃圾箱，并使用三輪車將其運送到垃圾轉運站，以保證每日清理的高效性，做到“每日生產、每日清潔”。

二、管理政策

在固廢管理政策層面，針對可回收資源管理和城市垃圾分別有不同的政策。?

2007年，商務部、發展和改革委員會等六個部門發布了《可回收資源回收利用管理辦法》，并于2019年12月進行了修訂，對廢塑料等回收經營活動做出了規定。?

2011年10月31日，國務院辦公廳發布《關于建立完善、先進的廢舊商品回收體系的意見》，提出要充分發揮市場機制的作用，提高廢舊塑料、廢舊汽車、廢舊機電設備等主要廢舊商品的回收率。

2013年1月23日，國務院發布《循環經濟發展戰略和短期行動計劃》，提出加強重點可再生資源回收。

2015年1月，商務部等五個部門發布了《可再生資源回收系統建設中長期規劃（2015-2020）》，提出了《可再生資源回收管理法》，涵蓋廢塑料等內容。

同年，財政部、國家稅務總局發布了《資源綜合利用產品和服務增值稅優惠目錄》。根據該《目錄》，如果產品原材料中70%以上來自廢塑料、廢PVC制品、廢鋁塑復合紙包裝材料，并通過ISO9000和ISO14000認證的企業，其增值稅的50%將被退還。

2017年5月，工信部、商務部、科技部聯合發布《關于加快可回收資源產業發展的指導意見》，提出到2020年，我國生產的廢塑料回收規模將達到2300萬噸。該文件強調針對重點品種建立廢塑料回收體系，支持不同品質廢塑料的多樣化、高附加值利用。

在塑料包裝政策方面，2016年12月，工信部和商務部發布了《關于加快中國包裝業轉型發展的指導意見》，提出到2020年初步建立包裝廢棄物回收利用體系，重點實施減量化和生態化設計，加強包裝廢棄物綜合回收技術的研發和應用，全面提升綠色包裝的應用和創新水平，滿足包裝行業全產業鏈、全生命周期和可追溯鏈的計量檢測要求。

2017年3月國務院批準并由國家發改委、住建部共同實施《生活垃圾分類系統實施方案》。該方案要求到2020年底，生活垃圾利用率達到35%，并建立了與分類類別相對應的收集和轉移系統。同時，還要求建立與可回收資源相協調的回收系統，促進廢物收集與資源回收系統的匹配，并在全國46個城市強制推行生活垃圾分類。

2018年國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》。2019年5月環境部發布無廢城市建設試點實施方案編制指南和建設指標體系。?

?2021年2月，國家發改委發布《關于加快建立和完善綠色低碳循環經濟體系的指導意見》，推動以高效資源為基礎的綠色規劃、設計、投資、建設、生產、物流、生活和消費，控制溫室氣體排放。鼓勵農膜回收、酒店和餐廳不提供一次性產品，推廣綠色供應鏈包括綠色包裝、運輸、廢物生產回收和全生命周期分析。綠色循環經濟受到高度重視。文件還表示要加強可再生資源的回收利用。推動廢物分類回收和再生資源回收“兩網融合”，鼓勵地方政府建立再生資源區域交易中心。加快實施生產者延伸責任制，引導生產企業建立逆向物流回收體系。鼓勵企業采用現代信息技術，實現線上線下垃圾回收的有機結合，培育新的商業模式，打造龍頭企業，提升行業整體競爭力。完善廢舊家電回收體系，推廣典型回收模式和經驗。加快廢舊材料回收體系建設，加強廢紙、廢塑料、廢輪胎、廢金屬、廢玻璃等可再生資源回收利用，提高資源產出和回收率。

?2024年2月，國務院發布《關于加快構建廢棄物循環利用體系的意見》，這是時隔2年在2022年1月由國家發改委等7部委聯合發布的《關于加快廢舊物資循環利用體系建設的指導意見》基礎上的加強版。該文件提出了更多具體的頂層設計，涉及建筑、電子電器、汽車、農業等各行各業以及國際重點關注的廢棄塑料，并與園區、城市密切相關，其體制性建設和產業屬性得到政策認可，其規模可形成5萬億產值的產業。文件更加注重廢棄階段的管理和體制建設，既有對現有廢棄物資源管理的更有效性、更精準的回收，也提高了再利用水平，加強了重點行業的利用，同時培育新產業，將其視為產業發展的機遇，并強調政策扶持對于循環經濟的重要性。

?生產者責任延伸制（EPR）是全球公認的廢棄物管理基礎政策，中國的政策文件中均強調“生產者責任延伸制”。2024年的文件在總體要求中提出“分類明確廢棄物循環利用主體責任和技術路徑”，與歐盟提出的PRO（生產者責任機構）更為貼近。?目前?開始對于工業廢棄物實施臺賬工作。在原有電子電器產品生產者責任延伸制基礎上，對于中國優勢產品，如動力電池和電動汽車、光伏設備開展生產者回收目標責任制行動。目前，國內政策尚未將EPR上升到法規層面，僅以“指導意見”或“實施方案”等形式出臺，不具備強制性，在實施層面遇到各種問題。

近年來，中央政府加強了塑料污染的頂層設計。2017年，中國國務院辦公室印發《關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，宣布禁止洋垃圾進口；2019年9月，中央全面深化改革辦公室通過了《關于進一步加強塑料污染治理的意見》。2020年1月，國家發改委、生態環境部發布《關于進一步加強塑料污染治理的意見》，明確提出到2020年，在一些地區或部門將禁止或限制某些塑料產品的生產、銷售和使用作為示范。2018年12月，國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設，試點工作方案》， 提出實現整個城市固體廢物產生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標。其中包括廢舊農膜及農藥包裝廢棄物 ，加快推進快遞業綠色包裝應用，到2020年基本實現同城快遞環境友好型包裝材料全面應用。2020年9月1日生效的修訂《固廢法》將垃圾分類納入法制規范，其中第六十九條和第一百零六條規定限制使用一次性塑料的規定和處罰措施。 2021年9月，國家發改委和生態環境部關于印發《“十四五”塑料污染治理行動方案》，提出源頭減量、科學穩妥推廣塑料替代產品，加快推進塑料廢棄物規范回收利用。

當前政策層面對于塑料污染問題主要以禁止和減量為主，未來需更多地將其作為可持續產業發展政策進行導向。

?三、固廢成本分析?

我國城市固體廢物（MSW）處置設施的運營成本差異顯著，受區域、規模、工藝和標準等多種因素影響。根據“十二五”建設規模和投資水平，按年處理能力計算，收集和運輸成本為210元/噸。平均而言，填埋作業成本約為80~120元/噸，焚燒作業成本約為300~500元/噸。

中國的垃圾處理費屬于政府非稅收入，納入公共總預算，主要用于城市生活垃圾收集、運輸和處置設施的建設、維護和運營管理，該費用涵蓋從居民點到垃圾中轉站，再到垃圾處理廠的全過程，但不包括無害化處理過程中的額外費用。任何部門和個人不得截留、挪用道路、街巷等公共場所的清潔費用，也不得擅自減少或匯出。

2018年，國家發改委提出改變城市生活垃圾排放收費機制，目標是到2020年建立城鎮生活垃圾處理收費制度，并探索建立農村生活垃圾處理收費制度。

目前，新制度的具體標準、方式和分配尚不明晰。由于缺乏統一的國家標準，地方政府通常在本行政區域內自行制定收費標準。大多數城市采用定額征收的方式，而具體的征收主體則分為兩種：一種是附在供水、供氣和供電等公用事業費用中；另一種則是按每戶人數收費。例如，深圳市采用“污水量換算系數法”收費，收費標準為0.59元/立方米；重慶則對城市居民每月收取5元垃圾處理費，臨時居民每月2元。費用通常由物業公司或街道辦事處直接收取。在杭州，居住區的清潔及垃圾清運處置費為每戶每年40元。對于實行物業管理的居住區，環衛經營單位的交通費和處置費則從物業服務費中列支。根據《城市生活垃圾管理辦法》，生活用水、餐廚垃圾和建筑垃圾的處理費分別為300元/噸、100元/噸和6元/噸/公里（運輸距離不超過6公里時）。

在中國家庭通常不收取垃圾服務費，費用從政府一般收入和補貼中收回。然而，當將服務成本與可支配收入的百分比進行比較時，成本與約占可支配收入1%的國際基準相似。

北京市物價局、北京市財政局發布了清潔垃圾運輸費和垃圾處理設施管理費，當地居民為每戶3元，非北京居民為每戶2元/月。自2012年起，北京市海淀區開始向居民提供分類和廚房垃圾的現金補貼，鼓勵居民從源頭上進行垃圾分類。現在，該區將補貼對象從居民轉移到了物業公司，每噸廚余補貼1700元，通過物業公司使用補貼用在激發居民對垃圾分類的熱情。

住建部規定了“城市生活垃圾商業清潔、收集和運輸許可證”和“城市生活垃圾商業處置許可證”。許可證由省建設行政主管部門編號印制，自治區、直轄市建設（環境衛生）部門有關具體內容由直轄市建設（環境衛生）主管部門填寫。從事生活垃圾收運的企業需取得相應營業執照。

總體來看，國內垃圾管理體系和政策仍處于多頭治理階段，需要進一步整合與優化。出臺針對廢棄塑料等低值可回收資源的產業政策，并將其與城市廢棄物管理相融合，將是未來的重要方向。

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