經濟觀察網 記者 田國寶 2月23日，《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉村全面振興的意見》公布。作為2025年的中央一號文件，《意見》強調，做好房地一體宅基地確權登記頒證；探索農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現形式；不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房。

2月24日，在國新辦舉行的新聞發布會上，中央財辦副主任、中央農辦副主任祝衛東表示，不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房，這兩條政策底線必須守住，不能突破。

2014年底，宅基地制度改革試點工作啟動，不同試點的側重點不同。例如，江西黎川推進宅基地復墾、付費使用制度；天津薊縣和武清推進宅基地流轉；安徽來安推行宅基地有償使用制度；湖南長沙探索宅基地有償退出機制。

“宅基地所有權必須歸集體所有，這是改革的基本前提?！敝醒朦h校教授徐祥臨表示，禁止城鎮居民購買宅基地，主要是為了防止土地資源過度集中，保護農民的基本居住權和集體經濟利益。

一位曾參與宅基地制度改革設計的人士告訴經濟觀察網，中央和省級相關部門定期根據各試點地區上報反饋的信息，對宅基地制度改革的內容進行調整。有些領域已經暫停改革，如宅基地交易、抵押等；有些領域則進一步規范，如出租流轉、有償收回等行為。

劃線

2025年中央一號文件有關宅基地的內容主要集中在第二十六條，主要涉及三項內容。

第一，要求管好用好農村資產，扎實做好房地一體宅基地確權登記頒證。

某試點城市自然資源部門人士告訴經濟觀察網，確權發證是宅基地改革的第一步，未來無論是用于出租和流轉，還是入股和合作，都需要不動產權證作為憑證和依據。

在他看來，確權發證不僅是頒發一張不動產權證，還涉及一系列權利的確認：

首先，確認宅基地的四至范圍及邊界。確權的第一步是地籍調查，通過專業測繪團隊對宅基地四至坐標進行確認；地籍調查完成后，對宅基地建檔，作為辦理不動產證的依據。

其次，宅基地房屋繼承權確認。比如，一戶村民有多個子女，老人過世后，由于“一戶一宅”限制，宅基地上的房屋只能由其中一名子女繼承，多子女家庭需要確定一名繼承人。

地籍調查、建檔等工作完成后，宅基地權利人可以帶著地籍檔案到當地不動產部門申請辦理不動產證，權利人獲得宅基地不動產證后，確權工作才算完成。

第二，探索農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現形式。

徐祥臨表示，他在與部分試點城市官員接觸過程中發現，地方官員對宅基地制度改革整體是支持的，但對部分內容存疑。比如，宅基地所有權歸集體，不能繼承，但房屋可以繼承。地房一體化頒發不動產證后，農房一旦入市交易，意味著所有權轉移。

宅基地作為抵押物的改革也存在類似問題。宅基地用作抵押物的前提是可變現，可交易。如果交易僅限制在集體范圍內，作為抵押物的價值不大；如果擴大交易范圍，則意味著宅基地所有權轉移。

上述參與宅基地制度改革設計的人士說，宅基地（農房）與國有建設用地（城市商品房）交易和抵押的均為使用權，但國有土地的所有權只有一個主體，而宅基地的所有權分屬不同主體，房地一體化后，使用權轉讓可能讓所有權發生變化。這也是宅基地交易和抵押被暫時叫停的主要原因。

上述試點城市自然資源部門人士表示，中央一號文件有關“探索農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現形式”等內容，對未來宅基地進入市場的方式劃定了范圍，不包括交易。

此外，中央一號文件第三十條要求，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法。

在他看來，在城市的農民工，未來在城市無法生存可以回到農村，宅基地是最后的家園。農民失去了宅基地和耕地等于一無所有。所以，不讓農民失去唯一宅基地（自愿有償退出除外），也是宅基地改革的底線之一。

第三，不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房。

上述試點城市自然資源部門人士說，這是因為類似的情況已經在部分試點城市出現，個別地區通過出售“宅基地20年租賃權”等方式進行變相交易。

此外，部分城市通過定指標、攤任務等方式強制要求農民退出宅基地，這次《意見》也予以禁止，要求宅基地退出必須建立在自愿基礎上。

兩個難題

上述試點城市自然資源部門人士說，宅基地制度改革是一項復雜的系統工程，每一步都需要一個漫長的過程。他所在城市從2016年開始啟動確權工作，至今仍有不少宅基地沒有完成確權。

他介紹，在試點過程中，類似的困難或困惑很多，他們也在摸著石頭過河，一邊打報告請示一邊緩慢前進。他們面臨的第一個難題是，部分宅基地由于歷史或現實原因無法確權。

以地籍調查為例，由于歷史原因，宅基地之間沒有清晰的界限，但確權需要有精確的坐標。所以一戶宅基地劃定四至范圍時，需要取得鄰居的無異議認可，并簽字確認，即宅基地權屬清晰，沒有糾紛。

在實際確權過程中，有些地區由于拆遷補償價格較高，鄰居之間對宅基地范圍“寸土必爭”，有時一面共用山墻的分配比例，經過多年訴訟依然無法分清。只要雙方無法達成一致，就無法確權。

還有一種情況是，鄰居早年外出打工，已經與村集體和集體成員失去聯系，由于戶口仍在村集體，必須為其保留宅基地，但地籍調查資料無法獲得簽字，宅基地也無法確權。

第二個難題是，城鎮居民購買宅基地20年租賃權是否符合政策要求。

宅基地制度改革實施三權分置，所有權歸屬集體，農民擁有免費使用宅基地資格權及使用權。宅基地流轉主要涉及使用權，即通過出租、合作和入股等方式獲得回報，或者通過有償退出獲得一次性收益。

按照宅基地制度改革試點初衷，流轉使用權主要用于發展產業，比如，將宅基地使用權流轉給民宿經營企業，企業對房屋重建或修繕后用于經營民宿。宅基地權利人也可以通過入股或合作形式參與分享收益。

但實際上，部分試點城市宅基地的使用權流轉給企業后，企業并沒有用于發展產業，而是改造后將20年使用權打包出售給城鎮居民。有些企業與城鎮居民甚至簽訂70年租賃合同。

一位從事宅基地交易的人士告訴經濟觀察網，2024年，他們團隊在天津武清賣出60多處宅基地，全部以20年租賃權名義銷售。購房者均為北京、天津等地的城鎮居民，主要用于居住、養老。

流轉的宅基地用于經營還是居住，法律法規并沒有嚴格規定；出售20年租賃權的行為是否違背“不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地”相關規定，同樣沒有實施細則予以明確規定。

上述試點城市自然資源部門的人士說，雖然法律沒有明確禁止城鎮居民租賃農房，但購買20年租賃權和租賃仍有區別。其中一個主要判斷標準是，租賃通常按月或按年支付租金；而購買是一次性支付。

該人士說，城鎮居民購買宅基地農房20年使用權，雖然目前獲得部分試點區域的默認，但依然存在兩個風險。其一，20年租賃期內，城鎮居民對宅基地形成事實上的占有，如果宅基地是農民唯一住房，造成農民失去宅基地；其二，租賃期內，農民要求收回宅基地使用權，可能造成城鎮居民損失。

據上述宅基地交易人士介紹，宅基地使用權交易流程是，農民作為宅基地權利人與村集體、相關公司簽訂三方租賃協議，按年支付租金；相關公司與城鎮居民簽訂的是20年租賃合同，一次性支付全部20年租金。

十年試點

宅基地制度改革試點工作進行了十年，共經歷三個階段。

第一階段從2015年到2020年，為試點探索階段。

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著宅基地制度改革試點正式啟動。

2015年2月，原國土資源部批準首批15個縣（市、區）進行宅基地制度改革試點。2017年，宅基地制度改革試點擴展至33個，2020年第二輪試點再次擴展至104個縣和3個地級市。

2016年的中央一號文件提出，要加快推進農村宅基地使用權確權登記頒證工作。2017年中央一號文件提出，全面加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用閑置農房及宅基地，增加農民財產性收入。

2018年中央一號文件首次提出，探索宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

2019年中央一號文件提出，穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。上述試點城市自然資源部門人士說，這是對過去幾年宅基地制度改革的階段性經驗總結和調整。

2020年6月，中央深改委第十四次會議通過《深化農村宅基地制度改革試點方案》（下稱“方案”），并于8月由中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發。

方案要求，試點地區嚴格落實“一戶一宅”規定，堅持依法自愿有償原則，確立合法取得宅基地有償退出、非法占用宅基地無償退出或少量房屋補償的規則，探索永久退出、暫時退出、產權置換、貨幣補償等多種方式，讓宅基地使用權退得出、流得動、有收益。

第二階段從2021年至2023年，為制度框架完善階段。

2021年，自然資源部與有關部門一起推動宅基地制度改革試點地區完成“房地一體”宅基地確權登記，結合試點探索開展宅基地“三權分置”不動產登記、宅基地使用權抵押登記等。

2022年11月，農業農村部發布《農村宅基地暫行管理辦法》明確規定，禁止違法收回村民依法取得的宅基地。此前，部分試點省份以改革名義，強制從村民手中收回宅基地。

2023年中央一號文件提出多項改革措施，包括加快確權頒證、妥善解決歷史遺留問題、探索“三權分置”有效實現形式等。同時探索宅基地有償使用及有償退出方式和標準；鼓勵通過自營、出租和入股等方式利用閑置宅基地發展相關產業；保障進城農民合法土地權益，禁止以落戶城鎮為由要求農民退出宅基地。

第三階段從2024年至今，為深化改革和全面推進階段。

2024年6月，全國人大憲法和法律委員會報告認為，宅基地使用權抵押問題比較復雜，需在黨中央明確下一步改革部署后，再考慮授權試點問題，經同有關方面溝通，建議終止審議《關于授權國務院在北京市昌平區等農村宅基地改革試點地區行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定（草案）》。這意味著宅基地抵押暫停試點。

2024年6月，多省出臺宅基地有償退出細則，如河南建立宅基地退出資金庫，對自愿退出者給予一次性補償（8萬元/畝—12萬元/畝）。同時，明確“一戶一宅”面積標準（東部≤120平方米、中部≤140平方米、西部≤160平方米），超占部分實行有償使用（10元/平方米/年）。

2024年7月，宅基地流轉范圍擴大，允許進城落戶農民在本集體經濟組織內部有償轉讓宅基地使用權。

2025年2月，中央一號文件發布，宅基地制度改革試點方向逐漸聚焦清晰。