2月26日，中國(guó)香港特區(qū)政府公布2025/2026年度財(cái)政預(yù)算案。在前一年度綜合赤字達(dá)到872億元（港幣，下同）背景下，開(kāi)源節(jié)流成為其核心議題之一。

重點(diǎn)的節(jié)流措施之一，與各界已熱議數(shù)月的公務(wù)員薪酬和編制有關(guān)。按照今年預(yù)算案的相關(guān)安排：一方面，在2025/2026財(cái)政年度，所有行政、立法、司法機(jī)關(guān)以及區(qū)議會(huì)全體人員一致“凍薪”(即凍結(jié)薪金水平)；另一方面，特區(qū)政府公務(wù)員編制在2026/2027年度及2027/2028年度將每年減少2%。

此一安排之下，預(yù)計(jì)至2027年4月1日，特區(qū)政府將減少大約1萬(wàn)個(gè)公務(wù)員編制職位。在此值得關(guān)注的一個(gè)細(xì)節(jié)是：當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的整體編制于2021年時(shí)凍結(jié)至19.6萬(wàn)個(gè)，雖至2027年4月1日減至約18.6萬(wàn)個(gè)，但屆時(shí)這一數(shù)目仍高于目前當(dāng)?shù)丶s17.26萬(wàn)的實(shí)際公務(wù)員人數(shù)（即有約1.89萬(wàn)個(gè)空缺未填補(bǔ)）。

在這樣的背景下實(shí)施所謂減少編制，實(shí)際將通過(guò)部門內(nèi)部調(diào)職等方式調(diào)配，即可能出現(xiàn)削減職位而不裁員的情況。按照財(cái)庫(kù)局相關(guān)人士的表態(tài)，此輪調(diào)整不會(huì)存在自愿離職計(jì)劃，亦不會(huì)強(qiáng)迫遣散（當(dāng)?shù)厮追Q“肥雞餐”），將通過(guò)自然流失及精簡(jiǎn)程序等達(dá)到削編制目標(biāo)。

以被指名要求削減的打字員職位為例，香港特區(qū)政府早在20多年前已停止招聘打字員。經(jīng)在職轉(zhuǎn)任等方式內(nèi)部消化，已由3000人縮至目前的120多人，其相關(guān)職能亦有調(diào)整，轉(zhuǎn)任成文書助理等。

在普通市民的退稅優(yōu)惠及福利減少之下，前述一系列節(jié)流方式雖涉及多個(gè)途徑的多重細(xì)節(jié)，但皆回避了各界及香港立法會(huì)多位議員呼吁已久的降薪選項(xiàng)。

對(duì)此，香港特區(qū)政府財(cái)政司司長(zhǎng)陳茂波強(qiáng)調(diào)稱：決定（凍薪）是考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)連續(xù)兩年增長(zhǎng)以及私人市場(chǎng)加人工（名義工資指數(shù)加6.9%，實(shí)質(zhì)工資指數(shù)升2.4%，）。此外，經(jīng)公帑出糧的機(jī)構(gòu)亦有一致安排。

“種種考慮之下，認(rèn)為問(wèn)責(zé)官員采取凍薪是合適的做法。希望市民能夠理解。”陳茂波指出，“提早就公務(wù)員薪酬作出決定是破格做法，以配合國(guó)家要求特區(qū)政府創(chuàng)新、破格、求變的精神。”

在此番表態(tài)中，所謂一致安排，指的是以往凍薪安排主要應(yīng)用于公務(wù)員或政治任命官員，此次則涵蓋區(qū)議會(huì)和立法機(jī)關(guān)等，包括行政長(zhǎng)官、政治委任官員、終審法院首席法官及各級(jí)法院法官、立法會(huì)議員及全體公務(wù)員等。凍薪安排將于4月1日生效。根據(jù)既定政策，凍薪安排也會(huì)適用于廉政公署人員。

所謂私人市場(chǎng)加人工，則亦與當(dāng)?shù)氐男匠牦w系有關(guān)，即社會(huì)各行業(yè)均已公務(wù)員的薪酬體系調(diào)整作為參考。香港立法會(huì)財(cái)委會(huì)主席陳振英近日便曾指出：公務(wù)員減薪會(huì)引起漣漪效應(yīng)，形成惡性循環(huán)。“公務(wù)員不論是凍薪還是減薪，影響的就不只是十幾萬(wàn)的公務(wù)員，而是三百多萬(wàn)香港的打工仔，都有一大部分會(huì)受到影響。”

類似說(shuō)法其實(shí)由來(lái)已久，其所涉及的，是當(dāng)?shù)匦姓母锒嗄陙?lái)一直遇到的一個(gè)棘手挑戰(zhàn)，即相關(guān)法律規(guī)定保障公務(wù)員薪金待遇等不低于此前標(biāo)準(zhǔn)。因此，如公務(wù)員減薪幅度太低，對(duì)滅赤作用有限；但如果減幅太大，又會(huì)對(duì)公務(wù)員系統(tǒng)和整個(gè)社會(huì)帶來(lái)較大影響。

中國(guó)香港特區(qū)的公務(wù)員改革曾多次被指出較為緩慢。近二十年來(lái)較有影響力的改革，大致有兩次：一次是1999年，主要目標(biāo)包括把長(zhǎng)期表現(xiàn)不佳的公務(wù)員辭退，及提升公務(wù)員的技能和工作能力。

另一次則是2002年的減薪風(fēng)波，時(shí)任財(cái)政司司長(zhǎng)建議公務(wù)員減薪4.7%，以減少全年約60億元開(kāi)支，結(jié)果觸發(fā)3萬(wàn)多名公務(wù)員反對(duì)，后經(jīng)立法會(huì)通過(guò)減薪方案，2003年凍薪，隨后兩年減薪3%。相關(guān)案件上訴到終審法院，裁定政府減薪合法后才最終平息。

整體而言，近年來(lái)當(dāng)?shù)毓珓?wù)員體系相關(guān)的政策改革旨在控制經(jīng)常開(kāi)支的增長(zhǎng)，主要涉及“公務(wù)員編制零增長(zhǎng)”和“資源效率優(yōu)化計(jì)劃”，涉及“瘦身”的部分并不多。

可資比較的數(shù)字包括：特區(qū)政府作為當(dāng)?shù)刈畲蠊椭鳎瓿掷m(xù)增加工資后，其一年薪酬開(kāi)支近1500億元，相當(dāng)于政府經(jīng)營(yíng)開(kāi)支逾兩成，資助機(jī)構(gòu)薪酬開(kāi)支亦超過(guò)1500億元。而2024年當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生及教育開(kāi)支預(yù)算分別為1279億及1157億元。

進(jìn)一步研究當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的相關(guān)開(kāi)支，超過(guò)900億元的薪酬是最主要部分，其次為退休金，公務(wù)員福利計(jì)劃及強(qiáng)積金供款等，歸入“與員工有關(guān)連的開(kāi)支”，前一財(cái)政年度有關(guān)項(xiàng)目開(kāi)支超過(guò)137億元，較2018/2019年度增加65%。其中公務(wù)員旅游津貼為例，在五年間上升五成。

實(shí)際上，當(dāng)?shù)匾嘤卸鄠€(gè)獲得政府資助的法定機(jī)構(gòu)，其員工開(kāi)支同樣龐大。以人手最多的醫(yī)管局為例，其2024度員工成本逾624億元，是各機(jī)構(gòu)之最。此外，其他的一些法定機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層薪酬亦豐厚，部分主管官員的薪酬及津貼超過(guò)700萬(wàn)元，已比特首的年薪更高。

在當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)員薪酬體系當(dāng)中，因政府開(kāi)支中有六成左右為人工開(kāi)支，如薪酬增加則會(huì)形成新的基數(shù)（前述法定機(jī)構(gòu)亦有類似安排），每年在這個(gè)基礎(chǔ)上復(fù)式增長(zhǎng)。以2024年公務(wù)員統(tǒng)一加薪3%為例，涉及的額外開(kāi)支即為90億元。

此次凍薪之后可節(jié)省的數(shù)字尚未公布，其中的一個(gè)難題，在于前述削減職位以政策局為單位，各自按需要決定，無(wú)分高中低層，因此暫未能預(yù)計(jì)可節(jié)省的具體開(kāi)支。但根據(jù)以往數(shù)據(jù)，每1%的公務(wù)員加薪將為財(cái)政帶來(lái)約29億元負(fù)擔(dān)。

相關(guān)降低具體的作用仍有待觀察。其中一個(gè)核心在于，目前中國(guó)香港的公務(wù)員薪酬增幅不僅依據(jù)每年薪酬趨勢(shì)調(diào)查結(jié)果，還包括按職位年資逐年增加薪點(diǎn)（當(dāng)?shù)厮追Q“跳POINT”），直至達(dá)到該職位的頂薪點(diǎn)。此次凍薪不涉及增薪點(diǎn)的部分，因此并不會(huì)導(dǎo)致公務(wù)員“無(wú)薪可加”。此外，特區(qū)政府對(duì)公務(wù)員的福利及津貼目前亦無(wú)計(jì)劃作出改動(dòng)。

來(lái)源：財(cái)經(jīng)雜志 作者：焦建 華苒君