經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤 3月5日，《關于2024年中央和地方預算執(zhí)行情況與2025年中央和地方預算草案的報告》（下稱《報告》）公布。

《報告》顯示，2025年全國一般公共預算支出297005億元（含中央預備費500億元）；全國政府性基金預算支出124884.06億元；全國國有資本經(jīng)營預算支出2823.08億元；全國社會保險基金預算支出113375.77億元。

與往年的國家賬本相比，2025年國家賬本呈現(xiàn)三點顯著不同：一是財政力度更強，計算“四本賬”，2025年財政總支出超過50萬億元；二是財政支出方向更側重于惠民生、促消費，轉向“投資于人”；三是2025年將是財稅改革的大年，消費稅改革、零基預算等將逐步推進。

粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒說，2025年財政政策較去年財政政策基調更加積極，體現(xiàn)在力度更大、節(jié)奏更快、方式更多、結構更優(yōu)、與市場的溝通更順、政策間的協(xié)同性更高，將發(fā)展置于更高的位置。同時，強調要深化財稅制度改革，推動零基預算改革，推動消費稅改革，規(guī)范稅收優(yōu)惠，加強對高質量發(fā)展的財稅支持；堅持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展，穩(wěn)妥化解地方債務風險。

赤字率4%的意味

2025年國務院政府工作報告（下稱“政府工作報告”）披露了2025年中國財政政策的力度：赤字率擬按4%左右安排，擬發(fā)行1.3萬億元的超長期特別國債，擬安排地方政府專項債額度為4.4萬億元等。

4%的赤字率超過了2020年新冠肺炎疫情沖擊時3.6%以上的赤字率水平，為2008年本輪積極財政政策實施以來的最高水平，也是“更加積極”的體現(xiàn)之一。

羅志恒認為，4%的赤字率，體現(xiàn)了中央推動經(jīng)濟回升向好的堅定決心，是符合當前經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，體現(xiàn)出政策因時因勢順勢而為。

羅志恒稱，狹義赤字率首次達到4%左右，可實現(xiàn)三重功效。

一是赤字率和赤字規(guī)模的明顯提高，有利于擴大支出力度，強化財政的逆周期調節(jié)能力，更好地防風險、惠民生、穩(wěn)增長。

二是赤字率與其他財政工具不同，公眾對赤字率及其變化的關注度非常高，赤字率更能傳遞政策意圖，具有較強的政策信號意義；提高赤字率可釋放中央穩(wěn)經(jīng)濟的堅定決心，有利于穩(wěn)定社會預期、提振市場信心。

三是赤字規(guī)模中仍是中央赤字為主，通過轉移支付的形式能夠更好地保障基層財力穩(wěn)定，增加地方財力的可支配程度，有利于地方做好“三保”工作（保基本民生、保工資、保運轉）。在赤字規(guī)模中，中央赤字為4.86萬億元，中央赤字占比為85.9%，屬于近年來最高水平；考慮到1.3萬億元超長期特別國債，中央加杠桿程度更高，將會優(yōu)化債務結構。

2025年，擬安排4%左右的赤字率，意味著赤字規(guī)模為5.66萬億元，高于去年1.6萬億元；地方政府專項債擬按4.4萬億元安排，高于去年5000億元；擬繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債并提高規(guī)模至1.3萬億元，高于去年3000億元；擬發(fā)行特別國債5000億元，支持國有大型商業(yè)銀行補充資本金。赤字、專項債、超長期特別國債、特別國債合計11.86萬億元，超過去年赤字、專項債和超長期特別國債之和的8.96萬億元，增加了2.9萬億元。

羅志恒表示，1.3萬億元的超長期特別國債、5000億元特別國債、4.4萬億元專項債分別相當于增加赤字率0.9、0.4和3.1個百分點。如果將這三者加總，2025年赤字率水平達到8.4%的水平，高于去年的6.6%（赤字、專項債、超長期特別國債之和除以GDP）。

前所未有的“更加積極”

赤字率水平反映了2025年財政政策“更加積極”的總基調。今年政府工作報告提及要“實施更加積極的財政政策。統(tǒng)籌安排收入、債券等各類財政資金，確保財政政策持續(xù)用力、更加給力。”

財政部部長藍佛安在2025年3月6日召開的十四屆全國人大三次會議記者會中表示，“更加積極”是多年來首次出現(xiàn)的一個詞。

藍佛安說，宏觀調控要與經(jīng)濟情景相適配，財政政策需相機抉擇、因勢而動。實施更加積極的財政政策，是黨中央從戰(zhàn)略和全局高度作出的重大決策部署，既充分考慮到實現(xiàn)年度預期目標的需要，又著力增強中長期發(fā)展動能，體現(xiàn)了宏觀調控的針對性和前瞻性。

藍佛安解釋，“更加積極”，可以理解為持續(xù)用力、更加給力。一方面，在實施好存量政策上下功夫，抓好去年四季度出臺的一攬子政策落地見效，確保政策效應在今年持續(xù)有效釋放。另一方面，在謀劃好增量政策上出實招，用好用足政策空間，圍繞惠民生、促消費、增后勁，及時研究推出新的增量政策，前后貫通、接續(xù)發(fā)力，確保力度更大、針對性更強，各方面更有獲得感。

羅志恒認為，“持續(xù)用力”是保證政策穩(wěn)定性、連續(xù)性和穩(wěn)定市場主體預期的必要，“更加給力”“更加積極”是當前有效需求不足、物價仍偏低迷的形勢決定的。“更加給力”并“保持必要的支出強度”是今年經(jīng)濟形勢的需要，是順應經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作目標的順勢而為。當前我國宏觀經(jīng)濟總體回升向好，科技突破和文化突圍使得中國經(jīng)濟開啟樂觀敘事和資產價格重估階段，但經(jīng)濟恢復基礎仍有待進一步鞏固增強。

2024年，財政政策的總基調為“適度加力”，從“適度加力”到“更加積極”，也是當下經(jīng)濟形勢的客觀需要。

羅志恒對經(jīng)濟觀察報表示，這種變化體現(xiàn)出宏觀調控思路的優(yōu)化,在發(fā)展和做大蛋糕中推動結構轉型，而不是在調結構中穩(wěn)增長，穩(wěn)定的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境為改革和轉型提供了基礎；同時，以更大力度的政策支持經(jīng)濟持續(xù)回升向好就是要通過更大的力度一鼓作氣擴大總需求、以內需提振對沖外部沖擊、以內部確定性對沖外部不確定性，更大力度應對是非常符合形勢需要的，體現(xiàn)中央因時因勢創(chuàng)新宏觀調控方式。

《報告》提及，當前和今后一個時期,我國經(jīng)濟基礎穩(wěn)、優(yōu)勢多、韌性強、潛能大,長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變。同時,外部環(huán)境變化帶來的不利影響加深,我國經(jīng)濟運行仍面臨不少困難和挑戰(zhàn),2025年財政收支平衡壓力加大。從財政收入看,經(jīng)濟延續(xù)回升向好態(tài)勢為財政收入增長提供支撐,但制約因素仍然很多：國內需求不足,價格水平對以現(xiàn)價計算的財政收入持續(xù)產生影響;部分重點稅源行業(yè)增長放緩,一些企業(yè)生產經(jīng)營困難,外貿面臨較大不確定性,影響財政收入增長;資產資源的盤活空間收窄等。

《報告》中提到，綜合判斷,國內外環(huán)境變化帶來的影響將持續(xù)向財政傳導,2025年財政收支矛盾仍然突出,必須把困難挑戰(zhàn)考慮得更充分一些,把政策舉措準備得更周全一些,為促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展提供堅實保障。

2024年，全國稅收收入174972.01億元，下降3.4%，主要是受工業(yè)生產者出廠價格持續(xù)下降等因素影響，部分稅種收入下降較多；非稅收入44730.11億元，增長25.4%，主要是一次性安排中央單位上繳專項收益以及地方依法依規(guī)加大國有資源資產盤活力度，國有資本經(jīng)營收入和國有資源(資產)有償使用收入增加較多。

羅志恒認為，財政力度的加大、結構的優(yōu)化、節(jié)奏的前移，有利于發(fā)揮出財政更大的逆周期調節(jié)功能，在擴大消費、提高投資效益、促進科技創(chuàng)新、支持民生改善、保障地方“三保”運行發(fā)揮更大的作用。

“投資于人”

今年政府工作報告提出，“強化宏觀政策民生導向”“經(jīng)濟政策的著力點更多轉向惠民生、促消費”“推動更多資金資源‘投資于人’、服務于民生，支持擴大就業(yè)、促進居民增收減負、加強消費激勵，形成經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的良性循環(huán)。”

在財政支出中，宏觀政策在這方面的傾向性也有充分體現(xiàn)。2025年“國家賬本”的另一個顯著變化是：財政支出方向將進一步向消費、民生傾斜，更多資金資源將“投資于人”。

政府工作報告提及到的2025年工作任務中，第一項就是大力提振消費 、提高投資效益，全方位擴大國內需求，促進消費和投資更好結合，加快補上內需特別是消費短板，使內需成為拉動經(jīng)濟增長的主動力和穩(wěn)定錨。《報告》提到，大力提振消費。綜合運用相關財稅政策工具，推進實施提振消費專項行動。安排超長期特別國債3000億元支持消費品“以舊換新”，比上年增加1500億元，擴大政策覆蓋范圍、優(yōu)化補貼申報流程、健全回收利用體系，撬動更多大宗消費。支持擴大健康、養(yǎng)老、托幼等服務消費，促進數(shù)字、智能、文旅、體育等消費新熱點加快發(fā)展。完善免稅店政策，推動擴大入境消費。

藍佛安在3月6日的上述發(fā)布會中稱，將統(tǒng)籌存量政策與增量政策，統(tǒng)籌優(yōu)化供給與擴大需求，統(tǒng)籌提振消費與改善民生，統(tǒng)籌激發(fā)當前消費與增強經(jīng)濟發(fā)展后勁，研究制定更大力度、更加精準的政策舉措，實打實地支持提振消費。

中誠信國際研究院院長袁海霞認為，財政需加快推動3000億元超長期特別國債支持“兩新”（設備更新和消費品“以舊換新”），還可通過發(fā)放現(xiàn)金補貼及消費券、加強物流商超等配套基礎設施建設，激發(fā)消費潛力和動能。同時也應認識到，當前消費疲弱主要體現(xiàn)在服務消費不足，可加大財政支持打造數(shù)字、綠色、智能等消費新產品、新場景的力度，發(fā)展文旅、體育、養(yǎng)生、娛樂等新型服務消費，滿足多樣化、差異化需求。還需注意的是，服務消費不足的背后也折射出我國基本公共服務水平與均等化不足、社會保障體系仍待完善等問題，這也直接拖累了發(fā)展型消費的增長。《報告》也提到強化衛(wèi)生健康服務保障，適當提高退休人員基本養(yǎng)老金，將城鄉(xiāng)居民全國基礎養(yǎng)老金最低標準每人每月提高20元，深入實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，保障養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。

2024年一般公共預算中用于醫(yī)療、教育、社保就業(yè)、住房保障支出占比為39.7%，較2013年上升4.4個百分點。羅志恒認為，當前消費不足的重要原因是居民消費意愿不足，源于醫(yī)療等后顧之憂，因此從推動經(jīng)濟結構從投資轉向消費以及穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的角度，也有必要優(yōu)化財政支出結構。《報告》也提到，推進科技強國建設。完善中央財政科技經(jīng)費分配和管理使用機制，提升科技創(chuàng)新投入效能,激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。中央本級科學技術支出安排3981.19億元、增長10%,進一步向基礎研究、應用基礎研究、國家戰(zhàn)略科技任務聚焦。

羅志恒說，優(yōu)化支出結構的另一個方面是加大對科技創(chuàng)新的支持。近年來財政對于科技創(chuàng)新的支持力度明顯加大，也取得了非常好的成效，中國研發(fā)強度持續(xù)提高，近期持續(xù)涌現(xiàn)的人工智能、人形機器人領域的重大突破甚至改寫了宏觀經(jīng)濟敘事，大幅提振了社會預期和市場信心。

財稅改革大年

中國分別于1994年、2014年啟動了兩輪財稅改革，特別是1994年分稅制改革，理順了中央與地方的財政關系，調動了中央、地方兩方積極性，激發(fā)了經(jīng)濟發(fā)展的活力。

2024年7月《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提供了新一輪財稅改革的路線圖。2025年也將是多項財稅改革措施落地實施的一年。

今年政府工作報告強調要“深化財稅金融體制改革”。在深化財稅改革方面，《報告》提及“深入開展中央部門零基預算改革試點,支持地方深化零基預算改革”“圍繞增加地方自主財力,深化地方附加稅改革研究,加快推進部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方”“深入推進省以下財政體制改革,提高市縣財政保障能力”等多項改革任務。

羅志恒表示，此輪改革短期要增加地方自主財力，但從根本上看改革的核心是上移事權和支出責任至中央政府，避免地方政府承擔過多的支出責任，從而減少隱性債務的舉債動機。

三十年前的分稅制改革解決了收入端中央財政收入占比過低、中央宏觀調控能力不足的問題，但未能解決事權劃分問題。當前財力端的問題仍很重要、亟需解決，要積極推動增加地方自主財力，“上移事權和支出責任”是治本之策。

羅志恒舉例說，比如，養(yǎng)老保險、環(huán)境保護、食品藥品監(jiān)督管理等事權可以上移給中央政府來承擔。消費稅改革方面，二十屆三中全會已經(jīng)明確征收環(huán)節(jié)后并穩(wěn)步下劃給地方政府，此次進一步明確先從部分品目入手，意在增加地方財力，也是本輪財稅體制改革的主要發(fā)力點。

零基預算是一個相對于當前基數(shù)預算的概念，是指不受以往預算安排影響，一切從實際需要出發(fā)，逐項審議預算年度內各項費用的內容及其開支標準，結合財力狀況，在綜合平衡的基礎上編制預算的一種科學、現(xiàn)代的預算編制方法。

早在2021年，國務院印發(fā)《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，要求堅持量入為出原則，積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規(guī)模，調整完善相關重點支出的預算編制程序，不再與財政收支增幅或生產總值層層掛鉤。

山東大學稅務經(jīng)濟研究中心主任李華認為，零基預算改革試點和支出標準體系建設是強化預算管理領域的重要保障，有助于提高預算編制的科學性和精準性，硬化預算約束，避免財政資金的低效使用和浪費。

消費稅征管后移、收入下劃地方的改革推進已久。

2019年出臺的《實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》提出，按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產（進口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環(huán)境。改革調整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩(wěn)定。

袁海霞認為，目前消費稅約占全國稅收的9%，僅次于國內增值稅、所得稅，后移征收環(huán)節(jié)將進一步擴大稅基，發(fā)揮其籌集財政收入的功能，穩(wěn)步下劃地方有助于拓展地方收入來源，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。

李華說：“在稅收制度方面，研究同新業(yè)態(tài)相適應的稅收制度、深化地方附加稅改革、優(yōu)化增值稅留抵退稅政策、規(guī)范稅收優(yōu)惠政策等舉措，有助于增強地方自主財力，促進消費升級，助力全國統(tǒng)一大市場建設，確保稅制規(guī)范有序運行，實現(xiàn)地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。”