經濟觀察報 記者 杜濤 中國分別于1994年和2014年啟動了兩輪財稅改革，帶來了巨大的影響。特別是1994年的分稅制改革，理順了中央與地方的財政關系，充分調動了中央和地方的積極性，激發了經濟發展的活力。

2025年，新的一輪財稅改革的諸多內容即將落地。

2025年《政府工作報告》提出，深化財稅金融體制改革。開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革，在支出標準、績效評價等關鍵制度上積極創新。加快推進部分品目消費稅征收環節后移并下劃地方，增加地方自主財力。規范稅收優惠政策。積極探索建立激勵機制，促進地方在高質量發展中培育財源等。

《關于2024年中央和地方預算執行情況與2025年中央和地方預算草案的報告》（下稱《預算報告》）也提出，研究制定關于健全現代預算制度的意見，加強預算管理各項制度舉措的系統集成、協同高效。完善財政轉移支付體系，清理規范專項轉移支付，增加一般性轉移支付。深入開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革等要求。

經濟觀察報就財稅改革相關問題專訪了中國財政科學研究院院長楊志勇。楊志勇的主要研究方向為財稅理論、國際稅收和中國經濟改革，他于2024年7月參加了總理經濟形勢座談會。

楊志勇表示，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》），對進一步全面深化改革作出了具體部署，其中深化財稅體制改革是重要內容之一。深化財稅體制改革作為一個整體，是在中國式現代化的背景下進行的，改革的目標是建立健全與中國式現代化相適應的現代財政制度，建立健全現代財政制度包括預算、稅制、政府間財政關系三個方面。

他認為，實施更加積極的財政政策，要向深化財稅體制改革要效益。更加積極的財政政策就包括增加中央對地方轉移支付的內容，在專項債的安排上也有增加地方政府綜合財力的措施，這與建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，增加地方自主財力的改革要求是一致的。

此外，楊志勇還表示，隨著數字經濟的發展和新技術的運用，新業態已經出現，稅源已經發生變化，稅制需要與時俱進，以適應經濟社會變遷所帶來的稅源變化的需要。

|對話|

經濟觀察報：從2014年至今，決策層多次提出預算改革，主要原因有哪些？此次提出“協同高效”，主要是指哪些方面？

楊志勇：現代預算制度的建設是我國財稅改革的核心議題之一。自2014年至今，這一目標被反復強調并逐步深化。2014年9月26日，國務院印發《關于深化預算管理制度改革的決定》，2021年國務院再次印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，對預算改革的要求也從“深化”到“進一步深化”，再到“建立健全”，這一變化表明預算改革還在進行中。這是因為預算改革本身的復雜性，其推進與全面深化改革同步，可能貫穿國家治理現代化的全過程。

黨的二十屆三中全會對財稅改革具體任務的要求依然聚焦于預算改革、稅制改革以及政府間財政關系改革這三個核心層面。在健全預算制度方面，特別強調要加強財政資源和預算資源的統籌，深化零基預算改革，統一預算分配權，這涉及多個部門利益的調整。

預算改革的核心在于通過制度創新提升財政資源配置效率與國家治理能力。在推進中國式現代化的進程中，財政制度自然需要與之相適應，以滿足中國式現代化建設的各項需要。現代預算制度建設需立足國家治理全局，兼顧效率與公平，通過系統集成破解央地財政關系、轉移支付優化、新業態稅制適配等深層次問題，為高質量發展提供堅實制度保障。

關于“協同高效”的內涵，可理解為對財政資金的統籌使用與使用效率的提升。例如，預算編制雖由財政部門牽頭，實則涉及各級政府部門及資金使用單位，這一過程需要協調多方利益，體現系統性特征。此外，財政資金的使用關乎國家治理效能，與政府運作、民生福祉緊密相關，因此需在制度設計中強化協同機制。

經濟觀察報：此次《預算報告》提到清理規范專項轉移支付，增加一般性轉移支付。近十年來，這一問題多次被提及，如何理解并看待這一“難解之題”？

楊志勇：當前轉移支付體系規模龐大，中央對地方轉移支付連續三年超10萬億元。優化轉移支付結構具有必要性，需要結合事權與財權劃分、地方實際需求及管理能力等因素進行動態調整。例如，因地方具有信息優勢，部分公共服務更適合屬地管理，但隨著信息化水平提升，中央也可以加強統籌管理，事權也可以中央與地方共同承擔，中央也會增加該類轉移支付。

專項轉移支付通常由中央部門設立，涉及領域廣、項目多，導致資金分散到大量小項目中。清理規范可以減少重復交叉的專項項目，整合資金用于重點領域，避免“撒胡椒面”，提高資金使用效率。這也是為什么此次財稅改革提出“清理規范專項轉移支付”。

清理規范專項轉移支付并非否定轉移支付的作用，而是為了優化其功能。一般性轉移支付和專項轉移支付各司其位，各有其特點，應充分發揮不同形式轉移支付的特點，讓轉移支付的作用得到更充分地發揮。

經濟觀察報：如何理解穩步推進規范稅收優惠政策工作？

楊志勇：穩步推進規范稅收優惠政策工作，需要完善對重點領域和關鍵環節的支持機制，既要處理好既有利益格局的調整難題，又要增強政策的針對性和有效性。

穩步推進規范稅收優惠政策工作與建設全國統一大市場密切相關。一些地方通過不同形式的財政返還（包括財政獎勵等實際上與稅收收入掛鉤的方式）進行招商引資，扭曲了市場，干擾了全國統一大市場的建設。在實踐中，一些企業嚴重依賴財政獎補資金，若驟然取消這類資金，則可能會引發包括破壞營商環境等多方面的爭議，故需穩妥推進清理規范。此外，稅收優惠政策的清理還涉及歷史承諾與新業態發展適應性等問題，例如部分行業和企業增值稅抵扣規則與業態創新不夠適應，需在保障市場活力與稅制公平間尋求平衡。

經濟觀察報：為什么會提出研究同新業態相適應的稅收制度？

楊志勇：隨著數字經濟的發展和新技術的運用，新業態已經出現，稅源已經發生變化，稅制需要與時俱進，以適應經濟社會變遷所帶來的稅源變化的需要。

當前新業態稅制改革面臨多重挑戰。新業態的發展要求有與其相適應的監管。監管滯后于業務創新是很正常的事。新業態自身也會發生變化，業態模式甚至存在不確定性，相應地監管就要強調包容性，以鼓勵業態創新。稅收制度對新業態發展有直接的影響，稅負輕重要體現納稅人的能力。現行稅制是否適應以及適應程度，需要深入研究，提出研究同新業態相適應的稅收制度可謂切合現實的需要。

同時，數字經濟、平臺經濟等新興模式的發展模糊了行業邊界，例如新能源汽車兼具商品銷售與服務屬性，傳統稅目難以精準適用。現行增值稅適用稅率與商品服務種類有關，與所屬行業有關。行業界限的模糊，對現行增值稅制的適用性提出了挑戰。

經濟觀察報：中央多次提出，提升地方自主財力的改革要求。該如何理解這一要求？

楊志勇：黨的二十屆三中全會審議通過的《決定》對深化財稅體制改革作出重要部署。實施更加積極的財政政策，要向深化財稅體制改革要效益。更加積極的財政政策包括增加中央對地方的轉移支付的內容，在專項債的安排上采取措施以增強地方政府綜合財力，這與建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，增加地方自主財力的改革要求是一致的。

增加地方自主財力，需要在收支兩側著力。收入端，需要在高質量發展中培育稅源，適當擴大地方稅收管理權限；加快推進部分品目消費稅征收環節后移并下劃地方，優化共享稅分享比例；增加一般性轉移支付規模，提升市縣財力同事權相匹配程度；在發債上，擴大地方債規模，合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當擴大用作資本金的領域、規模、比例；在非稅收入管理的規范上，適當下沉部分非稅收入管理權限，由地方結合實際差別化管理。

消費稅改革需要統籌推進，適當擴大征收范圍，優化稅率，征收環節后移才可能更加順利。同時，消費稅征收環節從生產端轉向零售端的提議，需評估征管成本與稅收穩定性。若將消費稅劃歸地方，需測算稅基動態變化對地方財力的影響，避免因征管分散導致收入波動。

?